Este admisibila actiunea in revendicare a imobilelor preluate fara titlu supuse restituirii in conditiile Legii nr. 10/2001?

REZUMAT

Marian Nicolae

Conf. univ. dr. – Facultatea de Drept,

Universitatea din Bucureşti

Viorel Mihai Ciobanu

Prof. univ. dr. – Facultatea de Drept,

Universitatea din Bucureşti

Flavius A. Baias

Conf. univ. dr. – Facultatea de Drept,

Universitatea din Bucureşti

Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989 constituie legea-cadru în materia măsurilor reparatorii pentru bunurile preluate abuziv în România în perioada regimului comunist, fiind destinată să asigure repararea prejudiciului cauzat foştilor proprietari sau moştenitorilor acestora, ca urmare a naţionalizării, confiscării, exproprierii sau a preluării în orice alt mod a bunurilor aflate în proprietatea acestora.

În acest scop, Legea prevede o procedură specială şi obligatorie în cadrul căreia persoanele îndreptăţite sunt obligate, în primul rând, să notifice unitatea deţinătoare, în termen de cel mult un an de la data intrării în vigoare, solicitând restituirea în natură sau prin echivalent, indiferent dacă preluarea imobilelor a fost făcut cu sau fără titlu valabil. Este aşa-numita procedură administrativă prealabilă, care în caz de nerespectare, atrage pierderea dreptului de a solicita în justiţie măsuri reparatorii în natură sau prin echivalent, fără a deosebi dacă preluarea s-a făcut cu titlu valabil ori fără nici un titlu, adică în baza unui titlu nevalabil ori chiar în fapt.

În plus, în situaţia în care imobilele preluate fără titlu au fost înstrăinate de stat până la data intrării în vigoare a Legii, cei îndreptăţiţi pot ataca în justiţie actele de înstrăinare având ca obiecte aceste imobile, însă acţiunea în constatarea nulităţii absolute trebuie introdusă, sub sancţiunea prescripţiei dreptului material la acţiune, în termen de 18 luni de la data intrării în vigoare a Legii.

Dacă unitatea deţinătoare ori entitatea învestită cu soluţionarea notificării respinge notificarea, persoana îndreptăţită poate ataca în justiţie, în termenul prevăzut de Lege, decizia sau dispoziţia de respingere, această posibilitate fiind recunoscută şi atunci când persoana notificată refuză să soluţioneze cererea ori nu răspunde în nici un mod, lipsa unui răspuns fiind considerată de către instanţe drept refuz de restituire a imobilului, care deschide celui îndreptăţit dreptul de a se adresa instanţei judecătoreşti competente pentru a se pronunţa pe fond asupra temeiniciei pretenţiei sale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. XX/2007 a Secţiilor Unite ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie). În toate aceste cazuri, instanţa va soluţiona cauza în fond, verificând, pe baza materialului probator administrat, dacă este sau nu întemeiată cererea de restituire în natură. Hotărârea instanţei nu este irevocabilă, ci este supusă controlului judiciar, atât pe calea apelului, cât şi a recursului, în condiţiile dreptului comun. Este vorba de aşa-numita procedură judiciară de restituire, care nu poate fi angajată direct, ci numai după efectuarea procedurii administrative prealabile.

În doctrină şi, mai ales, în practică, s-a iscat însă o serioasă controversă în legătură cu problema admisibilităţii acţiunii în revendicare a imobilelor preluate fără titlu de către stat introduse după intrarea în vigoare a Legii nr. 107/2001, în paralel cu cea a procedurilor administrative şi judiciare instituite prin această lege ori chiar în lipsa parcurgerii acestora.

Astfel, într-o opinie, în prezent majoritară, fondată pe caracterul special şi obligatoriu al dispoziţiilor Legii nr. 10/2001, s-a considerat că orice acţiune în revendicare a imobilelor supuse acestei Legi este inadmisibilă, dacă este introdusă după intrarea ei în vigoare, cei îndreptăţiţi având doar posibilitatea recuperării imobilelor preluate fără titlu numai pe calea, în condiţiile şi cu respectarea termenelor imperative prevăzute de această Lege.

Dimpotrivă, într-o altă opinie, bazată pe considerentul că dispoziţiile speciale ale Legii nr. 10/2001 nu înlătură aplicarea prevederilor de drept comun (art. 480-481 C. civ.), iar accesul liber la justiţie nu poate fi îngrădit (art. 21 din Constituţie; art. 6 par. 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor fundamentale şi a libertăţilor omului), s-a afirmat că aceia care au un drept de proprietate asupra imobilelor în discuţie, recunoscut chiar de Lege, le pot revendica oricând, neputându-li-se opune prevederile acesteia din urmă.

Prezentul studiu este destinat analizei acelor puncte de vedere, în lumina dispoziţiilor Legii nr. 10/2001 şi ale Codului civil, raportate la prevederile Constituţiei României privind accesul liber la justiţie (art. 21 alin. 2 şi 3) şi garantarea proprietăţii private (art. 44 alin. 1-3), precum şi ale Convenţiei europene pentru apărarea drepturilor fundamentale şi a libertăţilor omului în privinţa dreptului la un proces echitabil (art. 6 par. 1) şi în privinţa protecţiei proprietăţii private (art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie), autorii lui aderând, fără rezerve, la teza potrivit căreia, în afara excepţiilor anume prevăzute de lege, acţiunile în revendicare de drept comun având ca obiect imobilele preluate fără titlu valabil, introduse după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, sunt inadmisibile.

Într-adevăr, deşi potrivit art. 2 alin. 2 din Lege, persoanelor ale căror imobile au fost preluate fără titlu valabil îşi păstrează calitatea de proprietar avută la data preluării, acelaşi text mai adaugă - ceea ce este esenţial - că această calitate o pot exercita numai după primirea deciziei (dispoziţiei) sau a hotărârii judecătoreşti de restituire, date „conform prevederilor prezentei legi”, adică ale Legii nr. 10/2001, indiferent dacă este vorba de imobile preluate cu titlu sau fără titlu.

Aceasta însemnează că persoanele îndreptăţite trebuie să urmeze calea specială (adică procedura) oferită de Lege, iar nu calea de drept comun, şi ele trebuie, totodată, să se conformeze condiţiilor şi termenelor prevăzute de legea specială, suportând sancţiunile acolo prevăzute în caz de nesocotire a acestora.

Instituind o procedură specială, obligatorie şi exclusivă de restituire, Legea nr. 10/2001 nu suprimă dreptul de acces la justiţie, câtă vreme persoanele îndreptăţite pot ataca în justiţie deciziile sau dispoziţiile de respingere a cererilor de restituire, iar instanţa este competentă să examineze în fond această pretenţie, pronunţându-se, pe baza materialului probator administrat, asupra temeiniciei sau netemeiniciei acesteia.

Existenţa procedurii administrative prealabile nu este o simplă condiţie de exerciţiu a acţiunii, ci însăşi calea sau modalitatea legală de restituire în natură a imobilelor revendicate, astfel încât, în caz de nerespectare a termenului de notificare a unităţii deţinătoare, persoanele îndreptăţite pierd dreptul de a solicita în justiţie restituirea în natură sau prin echivalent a imobilelor respective, adică sunt, cu alte cuvinte, decăzuţi din dreptul de proprietate.

Această sancţiune – pierderea dreptului de proprietate - nu constituie însă o încălcare a principiului garantării proprietăţii private, câtă vreme, potrivit Constituţiei, "conţinutul şi limitele dreptului de proprietate se stabilesc prin lege", iar stabilirea unor termene de exercitare ori de valorificare a unui drept, cum este cazul dreptului la acţiunea în revendicare, este impusă de necesitatea de ordin general a clarificării rapide şi definitive a situaţiei juridice a unor imobile al căror titlu de proprietate este incert ori aflat de multă vreme în litigiu. Privarea persoanelor îndreptăţite de bunurile lor, ca urmare a nerespectării termenelor şi a procedurilor de restituire este, aşadar, o măsură legală care sancţionează, pentru raţiuni de ordine publică, pasivitatea ori neglijenţa foştilor proprietari, fiind, totodată, compatibilă şi cu prevederile art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Teza inadmisibilităţii acţiunii în revendicare de drept comun, introdusă contra unităţii deţinătoare după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001, este, de altfel, împărtăşită şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care s-a pronunţat în mod constant în acest sens, inclusiv prin recenta Decizie nr. LIII (53) din 4 iunie 2007 a Secţiilor Unite care au statuat, cu valoare de principiu, că:

"În acord cu soluţiile adoptate de Curtea constituţională a României privind domeniul de aplicare a Legii nr. 10/2001 şi buna-credinţă a cumpărătorului chiriaş, se constată că această lege, în limitele date de dispoziţiile art. 6 alin. 6 din Legea nr. 213/1998, constituie dreptul comun în materia retrocedării, în natură sau în echivalent, a imobilelor preluate de stat, cu sau fără titlu valabil, în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989".

Numai persoanele exceptate de la procedura Legii nr. 10/2001, precum şi cele care, din motive independente de voinţa lor, nu au putut, în termenele legale, să utilizeze această procedură, au deschisă calea acţiunii în revendicarea-retrocedarea bunului litigios, dacă acesta nu a fost cumpărat, cu bună-credinţă şi cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 112/1995, de către chiriaşi.

Cu atât mai mult sunt, deci, inadmisibile şi acţiunile în revendicare introduse după intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001 de persoanele care au utilizat procedura din această lege specială, soluţie conformă cu regula non bis in idem şi cu principiul securităţii juridice consacrat în jurisprudenţa C.E.D.O. (Brumărescu - 1997 ş.a.).

Legea nr. 10/2001 suprimă, aşadar, acţiunea dreptului comun al revendicării, dar nu şi accesul la un proces echitabil, întrucât, ca lege nouă, perfecţionează sistemul reparator şi procedural, controlul judecătoresc al reparaţiilor, prin accesul deplin şi liber la trei grade de jurisdicţie, în condiţiile art. 21 alin. 1 şi 3 din Constituţie şi ale art. 6 alin. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.